本文來自微信公眾號： 經濟觀察報 （ID：eeo-com-cn） ，作者：韓明睿，題圖來自：AI生成

經濟學家們對美國的經濟政策制定有多大影響力？在很多人看來，既然美聯儲幾十年來多由經過經濟學訓練的人士領導，并有幾百位經濟學博士組成的研究團隊提供決策支持，白宮也設有經濟學家組成的經濟顧問委員會，甚至不乏著名教授勞倫斯·薩默斯進入內閣擔任財政部部長這樣的例子，顯然經濟學家們握有巨大的話語權乃至決策權。然而 美國國會和行政部門制定的不少經濟政策都受到在野經濟學家不分左右的一致批評。 一些曾在政府任職的經濟學家離開后，也抱怨自己提出的符合學界共識的政策建議大部分都因為政治原因無法落地。

很少有人對此的體會比普林斯頓大學經濟學教授艾倫·布林德 （Alan Blinder） 更深。他曾加入克林頓政府的經濟顧問委員會，隨后擔任過美聯儲副主席。卸去公職回到校園后，他繼續在公共政策方向培養人才，還經常面向公眾撰寫評論和在電視上露臉討論經濟問題，在政策界有持久的影響，可以說是兼具局內人和局外人視角的常青樹。

對于政策制定的理想與現實之間的差距，布林德并非只懷有怨尤，甚或特朗普時代相當多經濟學家的義憤，這從他關于該主題的著作《當燈光暗淡之后：經濟學、政治與棘手的問題》的英文書名“Advice and Dissent” （直譯的意思是“意見和異議”） 便能窺見一斑。這一書名是在戲仿美國憲法中規定總統提名的高級官員在取得參議院的“意見和同意” （Advice and Consent） 后方可就職的條款，暗含了對自己所屬的經濟學家群體的反思。

正如總統和國會在人事任命流程中應各盡其職，不可相互替代，經濟學家也不能僭越自己的角色，而是應當自我限定于向政界人士給出專業意見，并在后者自主提出的政策倡議無法達到廣受認可的目標時提出異見，在動用自己的智力和知識盡到建言的職責后，理解政治機制為何最后做出不理想的決策。

經濟學家的失敗

提供政策建議的經濟學家們究竟有多不得志？書中的例子俯仰皆是。比如說，身在學院還是智庫的經濟學家普遍反對美國政府每年發放大筆農業補貼。這些補貼流向了只占總人口1%到2%的農民。但是在地廣人稀的美國，農民群體根本不窮，包括城市貧民在內的所有其他人卻要為此承擔更高的食品價格。

農業補貼在美國實在是過于臭名昭著，以至于布林德在書中屢次提及，卻沒覺得有必要向讀者解釋其來龍去脈。大蕭條期間開始大規模推出的農業補貼，當初或許有少許的合理性，但如今早已沒有任何存在的借口。農業補貼之所以存活至今，很大程度上因為兩黨總統候選人初選始于幾個農業州，沒有候選人敢于冒著得罪這幾個州大批農業選民的危險，呼吁廢除這些劫貧濟富的補貼。

第二個被反復提及的例子是允許住房按揭貸款的利息支出在稅前扣除的稅法規定。大部分經濟學家認為，這是又一種扭曲人們經濟決策的補貼，從經濟學角度來看是對租房者的歧視，有損公平。同時它也不利于效率，鼓勵購房者背負過多債務，買更大的房子。美國房地產市場因此過度膨脹，作為單一產業吸收了太多的經濟和金融資源，也過度集中了風險。這個問題最終在次貸危機中暴露得淋漓盡致。但也正是因為多數家庭都能享受到這一補貼，提議取消補貼將是政治上的自殺之舉。

應對氣候變化需要大幅減少碳排放。經濟學界的主流看法是，最有效的減排政策要么是對碳排放征稅，要么是建立碳排放額度的交易體系。兩者聽上去大相徑庭，不過可以證明在運行機制和效果上沒有太大的實質區別。

然而在美國，兩者都沒能在聯邦層面上實施。經濟學家們主張，如果征收碳稅，完全可以同時降低其他稅種的稅率，使得改革對總稅負的影響是中性的。可是“稅”在美國政界，尤其是對右傾的共和黨人來說，是個有毒的字眼。提高稅率在愈發極化的政治環境中已變得幾乎不可能，開征新稅將更是天方夜譚。至于設立排放權交易體系，需要事先發放排放許可證。在左傾的民主黨人看來，允許一定的排放就意味著縱容污染，這么做不僅污染了大氣，還污染了人們的良心，應當抵制。減排政策于是左右失據。

近幾年經濟學家們最大的諫言失敗，當屬由特朗普開啟，拜登部分沿襲了下來的貿易保護主義措施。 經濟學界并不否認自由貿易下的國際競爭會產生少數輸家。根據比較優勢原理，制造業等領域更具人力成本優勢的國家加入全球貿易秩序后，會吸納一部分從發達國家轉移來的產能，擴大自己在國際市場中的份額。優勢在于人力資本等方面的發達國家，則會相應地向產業上游或其他行業轉型。在轉型過程中，原有產業的失業工人有的已經年長，不再有很強的學習新本領的潛力，有的已經扎根于某地，難以舉家搬遷去尋求新的就業機會。他們因為不受自己把控的原因失去了工作，的確值得幫助。但是關稅壁壘會提高制成品以及原材料、中間品的價格，傷害消費者和進口加工廠商，并且很可能招致對方的報復性措施，使國內產業遭受進一步打擊。試圖通過提高關稅來“保護”人們的就業崗位，充其量是一種極其迂回而低效的就業促進政策。有研究估計，以此為手段每“挽救”一個就業崗位，每年會耗費納稅人幾十萬美元。

經濟學家們之間并非事事一致，有些政策議題上他們的確會爭得不可開交，比如金融危機后怎樣刺激經濟以更快地走出衰退而又不爆發債務危機，如何提高經濟的長期增長率，該怎么改革美國的醫療體系，等等。問題涉及價值判斷或政治傾向時就更是如此：既然美國的財政赤字和國債規模在長期不可持續，那么是應當提高稅收，還是應當削減開支？如果選擇緊縮，又該減少哪些項目的開銷？

不過，不應夸大經濟學家們的分歧程度，很多問題上他們有明確共識，前幾段中的議題都是例證。可恰恰是在這類議題上，他們無法說服政界，將內部共識轉化為實際政策。而對于經濟學界尚有爭議的問題，卻總有一方的聲音被政界人士聽到并用來為自己的政策立場背書。布林德將此總結為經濟政策領域的“墨菲定律”： “經濟學家們對于他們最了解和最認可的政策的影響力很小；對他們最不了解和最反對的政策的影響力卻很大。”

經濟政策的燈柱理論

這一現象的根本成因是， 經濟學家與政界人士活在兩種迥然不同的文明里。 身處民間的經濟學家無需定期經受選票的考驗，也不必面對利益集團的游說和媒體的檢視，政界人士則要經常承受這種種壓力。兩者面臨的激勵不同，職業目標也不同。由此造成而且更為重要的問題是，兩者面對著相差甚遠的游戲規則。

在經濟學家的學術研究、課堂教學，乃至在智庫所從事的政策倡導活動中，他們一般會從學界發展成熟的理論或模型出發，基于社會公認的價值取向，如以社會福利最大化或更具體的提高經濟產出、減少失業人數、抑制污染等為目標，代入數據展開分析并得到具有政策含義的結論——可能是提高一個稅種的稅率、向特定領域的研發或投資活動提供一定水平的補貼、提高某項福利的取消門檻，等等。政策實施中的細節通常不在討論之列。研究者們也不會覺得，某些政客過去對相關問題表過什么態，有哪些壓力群體會竭力抵制，或者目前處于選舉周期的什么節點等因素，應當影響政策建議的實質內容及其有效性。

總的來看， 經濟學家們的工作還是相當單純。政界人士可享受不到這樣的奢侈。 如果沒有參與過政策制定，經濟學家們應該只會和普通公民一樣，大而化之地意識到政客們會面臨來自各方面的壓力，卻未必能真正了解后者在政策工作中需要實際處理哪些問題。布林德將此總結為三點：政治、話術和程序。

政治的重要性不言而喻。當選并連任公職不一定是民選官員從政的全部原因，但若做不到這一點，其余的抱負根本無從談起。所以，下一次競選的前景永遠是政界人士最為在意之事，對一項政策的支持和反對也必須結合這一點來考量。

觸怒那些對選民有極大號召力，或有巨額政治資金可用來為對立一方造勢的壓力團體，未必就會直接斃掉一份政策提案，但肯定是個分量不小的扣分項。增加失業是政客們唯恐避之不及的雷區。如果一項舉措可以預見會導致某個州里數量不可忽略的一批選民丟掉工作，就別指望該州的兩位參議員會開綠燈，哪怕他們與政策倡導者來自同一黨派。來自擁有煤炭產業的西弗吉尼亞州的民主黨參議員喬·曼欽，就多次與試圖推行氣候政策的奧巴馬和拜登政府發生齟齬，并在近年兩黨勢均力敵的參議院幾度單槍匹馬地扼殺了本黨的綠色立法提案，今年甚至索性退黨成為院內罕有的獨立人士。

另外，與不少人以為的相反，政界人士事實上很看重自己的競選承諾，不愿被外界批評為立場搖擺 （flip-flop） ，有機會總是希望能夠踐行諾言。但這并不總是好事。凱恩斯有句名言：“當事實改變時，我會改變想法，閣下又會怎樣？”政客們有時如能愿意冒一點被指責為食言的風險，敢于改弦易轍，而不是固守著較遜的政策立場不放，其實會對社會更有好處。

如此說來，情況似乎總是經濟學家真理在握，癥結在于政界人士被既得利益所綁架，無法做出正確的決定。事情沒這么簡單。一個重要的問題是，兩個群體的視野長短有巨大的差異。經濟學家最在乎長期，畢竟稅率、福利、貿易協定等政策大都不是應急之舉，主要影響都在長遠的未來。但這樣就輕視了政策變化后一兩年乃至三五年的“過渡期”，有可能許多人的收入或財富就會在此期間蒙受損失，甚至直接失業。受此影響的選民當然會在下次選舉中用選票表達自己的不滿。政客們的眼光從而絕不可能超出這個時段，而現實中他們比這還要近視得多，至少政治顧問總會提醒他們注意最近的民意調查以及社交網絡上新一輪的政治口水戰。在布林德看來，經濟學家與政界人士的視野長度均過于極端，最好都向著選民的需求靠攏一些。

話術恐怕為多數經濟學家所不齒，對政界人士而言卻可以說是工作的主要內容，對外“推銷”政策或作為盟友的其他政客是他們的家常便飯。經濟學家總是可以無拘無束地同時談論一項政策的優點或收益方面以及缺點或成本方面。政客們則必須把話說得更滿，對不足之處淡化處理或干脆避而不談，否則便會給政治對手以可趁之機。當然，對方無論如何都會抓住政策的負面大談特談，但何必親手給他們提供彈藥？

如果 選民們都有經濟學家的頭腦，政客們也不至于沉淪如斯。 問題是，人們術業有專攻。一位普通選民可能是個出色的醫生或工程師，但不太可能同時成為稅務問題專家，以至于有能力判斷某種稅率的增減對經濟有何影響，而是很可能連經濟學常識都頗為缺乏，只會模糊地覺得要交的稅越少越好。其實大部分選民就像這樣，只能理解一些簡單的邏輯，諸如政府有責任出手壓降醫藥費用，富人應當承擔起“公平”的稅收份額，司法系統必須嚴厲打擊犯罪，等等。至于高額醫藥開支是否本就是歷史上政策干預的后果，如何向富人征稅才能盡量少抑制經濟發展和新增就業，對輕罪犯的高壓懲處對社會整體有無不利影響……這些問題很難對選民解釋清楚。

他們中的大多數本來就不會每天盯住政治和政策動態不放，積極關注者又多是要么爭取不到其選票要么無需爭取的死硬黨派分子。而以傳遞信息為職責的媒體，其受眾乃至從業者自身就是選民的一部分，也就同樣有簡單化理解問題的偏向以及黨派意識，加上媒體有動力以夸張刺激的報道吸引眼球，指望媒體上能有嚴肅細致的政策辯論并不現實。所以政治人物面向媒體和選民發言時，都知道要讓訊息簡短、清晰、有力，否則會輕易地失去媒體焦點和選民的耐心。如此淺薄的話語自然會令認真的經濟學家抓狂。

程序是政策出臺的必經之路，也是政治活動中最少為包括經濟學家在內的公眾所了解的一面。由誰，在何時，做出什么決定，其中有哪些具體內容，都可歸入程序問題。總統四年任期中的最后一年被戲稱為跛腳鴨，成不了什么大事。其實按照美國政治的規律，中期選舉中總統所屬政黨很可能遭受挫折，選后人們也開始著眼于下一輪大選，因此總統任期的后一半都很難推進重大提案。再加上國會的低效等因素，白宮大概只有18個月左右的政策窗口，而這還沒算上國會休會期等缺口。政治窗口的狹窄，常常逼迫政策制定者倉促撰寫、提交立法事項，損害立法質量。另外，同時推進兩項重要的立法議程會分散寶貴的政治資本，因而一般被認為是不智的。奧巴馬就為爭取通過醫療改革而擱置了氣候變化議題。

立法草案提交到國會后如能通過，先要經過曲折而漫長的流程。國會兩院中都有外交、司法、預算委員會等多個專門的委員會，乃至下一級的小組委員會，負責審查草案中屬于其分管范圍內的部分。委員會對草案內容修訂并投票通過后，方能交由所屬議院繼續審議表決。委員會主席對此有極大的把控權力，可以塞進一些有利于自己的選區或與其交好的行業團體的條款，也能納入同僚提出的類似項目，借以積累政治資本。草案到了參議院或眾議院全體議員的手里，又會經歷一番相似的修改過程。如果順利的話，兩院將分別通過自己的法案版本，再由聯合的會議委員會商討消除兩個版本間的分歧，最終由兩院再行各自投票表決統一后的版本，提交總統簽署。

很顯然，整個流程中會有大量的好處交換和偏離原則的妥協。經歷這般扭曲變形后落地出臺的“怪物”，絕無可能完美符合持任何立場的經濟學家的構想。但法案的牽頭人及其政治盟友又需要動用所有可用的資源來為其辯護，以幫助“推銷”法案，推進立法進程。 經濟學家的背書就是其中一種正當性資源。 所以說，經濟學家以為政界人士對自己的需求是用于“照明”，發現最優的經濟政策，后者實際上卻如同倚靠著燈柱的醉漢，只打算用其來為政治活動的產物提供“支撐”。布林德將此稱為燈柱理論。

可行的改進之路

燈柱理論表明，經濟學家與政界人士在政策上的分歧和沖突，是身份、職責、激勵機制等方面的深刻差異所造成的結果。重大政策由民主政治而非“哲人王”一般的專家來最后定奪，自是理所應當，否則沒有合法性。但這也使得專家與政界的政策矛盾無可避免。既然如此，這一問題就只能采用權宜之計來盡量應付，不能指望得到根本解決。

布林德將經濟政策失敗的主要根源歸納為三條：對基礎經濟學的無知、意識形態，以及利益集團的影響。 前兩條其實互相關聯。人們因為欠缺經濟學常識，更容易相信一些簡單粗暴的道理，而這些道理往往就是特定意識形態輸出的論調。這些在前面對話術的討論中已有呈現。

布林德認為，宏觀經濟政策失誤通常就應歸結到這兩個因素上。理論上來說，加強對選民的教育，提高他們的經濟學素養，有助于改善現狀。可惜考慮到普通人對外行知識的掌握和留存能力，這恐怕只會是個遙不可及的夢想。讀者若是家里有上中學的孩子，輔導其做數理化作業時發現自己已將當年學得爛熟的知識和解題技巧還給老師，應該不難理解這一點。

在微觀經濟問題上，前兩個因素同樣在起作用，但政策的扭曲主要來自利益集團的游說。根據曼瑟爾·奧爾森在《集體行動的邏輯》中提出的著名理論，如果一項損害社會整體利益的政策的受害者分布極廣且每人損失微小，同時受益者很少而人均獲益很高，那么前者會懶得組織起來反對這一政策，在現實中甚至可能壓根沒察覺到自己利益受損，后者卻有極大的動力團結到一起，推動政策出臺。多項有損于廣大消費者但有利于特定行業廠商的產業政策和貿易壁壘便是由此而生。

既然人群中經濟學常識的匱乏和意識形態的盛行都難以扭轉，那就只剩下了減輕利益集團的政治影響這一條可行的路徑。當然，對于政策改革來說，完全隔絕這類影響既不可能也不必要。書中提出了歷史上有過成功經驗的幾種策略。

針對政界普遍存在的短淺視野，可以考慮將改革成本置于長期之后。從心理學角度來看，人們覺得當下的收益或損失相對于未來更有價值。因此，同樣是負面影響，選民們對遙遠未來才會出現的影響的反應會比較平淡。更何況屆時受影響的人中有些現在還不是選民，不可能對政客們施加壓力，而等到改革的成本兌現時，如今的政策制定者大多早已離開政治舞臺，不會被“問責”。

上世紀80年代初，美國的社保基金接近破產，里根總統與國會共同任命格林斯潘領銜一個跨黨派委員會來研究并提出解決方案。根據委員會后來遞交的報告，國會通過立法，在七年時間里漸進、小幅地增加工資稅，并將退休年齡從65歲逐步提高到67歲。后一項重大舉措不是立即啟動，甚至不是在十年內推行，而是直到21世紀才開始實施，并且要用長達22年的時間緩慢地將退休年齡提高2歲。這一改革有效地化解了危機，在隨后的幾十年里保證了社保基金的財務可持續性。

另一種策略是國會商議立法的關鍵內容時適當保密，隨后在較短時間里走完立法流程，減少被壓力團體挾持的機會。立法內容當然最終必須公諸于眾并公開表決，但這不意味著醞釀階段就必須早早敞開在陽光下，放任四面的攻擊。具有里程碑意義的1986年稅制改革法案，進入立法程序前已在政策界被討論多年，讓政策制定者們有現成的建議可供參考，不至于草率地拼湊條文，同時又避免了游說者過分關注。立法工作開始后，白宮高官和國會兩黨的領導人在密室中敲定了很多事項。草案從公開提出到里根簽署，全程僅用了幾個月，以國會的速度而言已是迅雷一般。受政治壓力所迫而添加的修正案不是沒有，但少得驚人。法案被公認質量極高。

不過這些策略靠的是政界人士的手腕和自覺，有時還需要時機和運氣。布林德最為推薦的做法，是將一部分政策制定職能去政治化，交給技術官僚。

這同樣也有先例，美聯儲就是為人所熟知的典范。國會立法給聯儲規定了穩定價格和充分就業的總體目標，如何實施則基本由聯儲自行確定。較少為人了解的例子之一是國會賦予總統的貿易談判“快速通道”特權。這一安排使得總統任命的貿易談判代表可以在少受政治干預的情況下，帶領專家團隊談妥可能厚達數千頁的貿易協定，再由總統交至國會。國會可以投票整體通過或否決協定，但不能修改。政策制定權去政治化，部分授給技術官僚，并不意味著合法性權威的真正轉移。國會依然保留終極的立法權，尤其是撤回授權的權力。對許多因黨派紛爭而癱瘓不前或制定了拙劣政策的問題來說，這應是一劑良方。

布林德提議稅收議題就依此處理，由專家委員會研究并提出方案，送國會整體批準。這聽上去像是為其同儕攬權，但書中多次提醒說，經濟學家們自己也有輕視民眾訴求等盲點。如何制定出更好的經濟政策，政界人士和經濟學家兩方面都需要在相互理解的基礎上有所反思，并力爭用制度化的手段來實現。這在政治極化的年代里更為困難，但也更有必要。