“ 合肥模式”如何嵌入縣域經(jīng)濟(jì)？

經(jīng)濟(jì)史家曾經(jīng)這樣總結(jié)后進(jìn)國家工業(yè)化進(jìn)程的特征：“當(dāng)一個落后國家最終發(fā)起工業(yè)化時，其工業(yè)化進(jìn)程與更先進(jìn)的國家相比將顯示出相當(dāng)大的不同……在工業(yè)發(fā)展的特征與速度方面的這些差別，在相當(dāng)大的程度上還是采取各種制度性手段的結(jié)果，而這些手段在已經(jīng)實現(xiàn)工業(yè)化的國家則很少或根本就沒有類似的存在。” ^[1]

從上下文脈絡(luò)來看，這里所說的制度性手段主要指經(jīng)濟(jì)政策。所以，這段論述包含了一個重要但是未被重視的假說： 成功的趕超進(jìn)程必然伴隨經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新。 實際上，這一假說已經(jīng)為美德日等成功趕超的后進(jìn)大國的政策史所驗證。 ^[2] 于是，我們有理由推斷， 在當(dāng)代最為成功的后發(fā)大國中國，同樣應(yīng)該存在具有原創(chuàng)性的經(jīng)濟(jì)政策。

在中國，如果說招商引資是具有原創(chuàng)性的政策實踐的早期代表，那么政府引導(dǎo)基金則是近期的典型。 ^[3] 值得注意的是，兩者近年來呈現(xiàn)融合趨勢： 各種政府引導(dǎo)基金正在成為招商引資的重要措施。 一般而言， 合肥模式 代表了這種趨勢，而且已經(jīng)是很多地方政府的模仿對象。

隨著多個明星項目入駐且發(fā)展良好， 合肥市政府通過政府引導(dǎo)基金或公共資金招商引資的做法廣受關(guān)注，并被概括為“合肥模式” 。無可爭辯的是，這種模式提升了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平，改變了各界的發(fā)展預(yù)期。因此，在亟須實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的當(dāng)下，合肥模式確實值得研究、推廣。

在上述背景下，合肥模式自然引發(fā)了模仿。然而，需要注意的是，模仿熱潮中存在兩個重要現(xiàn)象：第一，模仿的結(jié)果成敗參半；第二，很多縣級政府加入了模仿的行列。

就第一個現(xiàn)象而言，合肥模式并非在所有地區(qū)無往而不利，這意味著我們對合肥模式的實質(zhì)的理解可能并不充分，而推廣這一模式的前提是全面地理解其實質(zhì)；從第二個現(xiàn)象來說，將具有強(qiáng)大財政資源與行政能力的省會級城市指向戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的做法，推向經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財政壓力巨大、以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的縣域經(jīng)濟(jì)，可能具有風(fēng)險。上述兩個現(xiàn)象反映的問題可以分別概括為合肥模式的實質(zhì)與合肥模式的地方化。

指向關(guān)鍵節(jié)點的內(nèi)源性以投帶招：合肥模式的實質(zhì)

關(guān)于合肥模式的研究大多先以“講故事”的方式介紹當(dāng)?shù)囟啻纬晒σ氪笮晚椖康慕?jīng)過，然后概括相關(guān)做法的要點。這種概括的最大公約數(shù)有三點。 ^[4]

第一， 合肥的招商引資并非隨機(jī)進(jìn)行，而是依托當(dāng)?shù)卦械漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。 比如，先行研究反復(fù)提及的“芯屏汽合”四大產(chǎn)業(yè)，均與合肥原有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)消費(fèi)電子、汽車等產(chǎn)業(yè)存在密切的聯(lián)系：京東方的液晶屏、晶合集成的芯片可以在合肥的電視機(jī)、汽車企業(yè)那里找到用戶；合肥原有的汽車產(chǎn)業(yè)集群有助于新進(jìn)入的蔚來汽車提高競爭力；人工智能與現(xiàn)代制造業(yè)的融合可以依托科大訊飛等當(dāng)?shù)馗呖萍计髽I(yè)的支持。

第二， 興泰、建投、產(chǎn)投三大國有投融資平臺發(fā)揮國有資本引領(lǐng)作用，重視退出機(jī)制，實現(xiàn)了可持續(xù)投資。

第三， 風(fēng)險控制機(jī)制完備，審核程序嚴(yán)格。

上述三點確實是合肥特色。但是，這些特色是對合肥相關(guān)工作內(nèi)容的概括，未必全面地揭示了合肥模式的實質(zhì)。這種概括很難回應(yīng)以下問題： 為什么精干的投資隊伍和嚴(yán)格的審批程序未能防止對造船和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的失敗投資？合肥模式的模仿者們應(yīng)該如何盡可能地規(guī)避風(fēng)險？這些問題，顯然不是“風(fēng)投或創(chuàng)投不可能百分之百成功”的說法可以遮蔽的。

在并非發(fā)達(dá)地區(qū)的省會城市，通過創(chuàng)新投資機(jī)制創(chuàng)造多個全新產(chǎn)業(yè)這一成就，足以讓合肥模式在政策史上占據(jù)重要地位。但是，在存在失敗案例的情況下，我們需要抽象出合肥模式的實質(zhì)，以及學(xué)習(xí)這一模式的要點。當(dāng)然，關(guān)于失敗案例的信息很少，完成這種抽象的難度較高。在這里，我們遵循以下思路：首先總結(jié)成功案例的規(guī)律，然后審視失敗案例是否由于違背了這種規(guī)律而失敗。

先看 液晶屏、電動汽車和存儲芯片 三個成功案例。一般來說，產(chǎn)業(yè)競爭力的形成有三個關(guān)鍵節(jié)點：投資能力、技術(shù)能力與市場需求。 ^[5] 首先，三個項目都需要大量投資。其次，可能令讀者稍感意外的是，京東方、蔚來以及長鑫存儲在合肥投產(chǎn)的早期產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)或者比較成熟，或者風(fēng)險不高，這就提升了這些項目的成功概率。京東方在合肥最早投資的項目是6代線液晶屏，這一技術(shù)部分購自韓國。同時，這一時期的液晶屏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了明顯的內(nèi)置化趨勢，即生產(chǎn)過程中的復(fù)雜性越來越多地轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)設(shè)備之中。在內(nèi)置化趨勢明顯的產(chǎn)業(yè)中，購買設(shè)備的資金能力，在相當(dāng)程度上決定了生產(chǎn)能力。 ^[6] 蔚來的電動汽車主要由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)江淮汽車代工。與內(nèi)燃機(jī)汽車相比，電動汽車的硬件部分經(jīng)歷了明顯的模塊化，生產(chǎn)過程的難度大幅降低。

一方面，電池組取代了內(nèi)燃機(jī)汽車的動力系統(tǒng)，而協(xié)調(diào)復(fù)雜的動力系統(tǒng)是傳統(tǒng)內(nèi)燃機(jī)汽車企業(yè)的核心技術(shù)；另一方面，原本對企業(yè)的技術(shù)能力要求較高的底盤加工技術(shù)也逐步簡化。因此，對于具有長期生產(chǎn)內(nèi)燃機(jī)汽車經(jīng)驗的江淮汽車來說，生產(chǎn)電動汽車的難度不高。 ^[7] 長鑫存儲最初量產(chǎn)的產(chǎn)品是內(nèi)存芯片，技術(shù)風(fēng)險不高。再次，正如先行研究強(qiáng)調(diào)的那樣，合肥市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)意味著三個項目都可以在當(dāng)?shù)卣业叫枨蟆? ^[8]

至此，可以發(fā)現(xiàn)，就三個成功案例而言，由于技術(shù)難度并非很高，且當(dāng)?shù)卮嬖诜€(wěn)定的需求，所以，阻礙企業(yè)發(fā)展的主要因素是巨量投資。換言之，這 些企業(yè)形成競爭力的關(guān)鍵節(jié)點都是進(jìn)行投資的能力，而合肥的政策性投資機(jī)構(gòu)為三個項目提供了資金支持。 正是在這樣的過程中，最早關(guān)注合肥模式的路風(fēng)提出的“地方政府的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造功能”才得以實現(xiàn)。 ^[9]

再看造船、醫(yī)藥兩個失敗案例。在資料有限的情況下，筆者并不試圖假裝可以給出原創(chuàng)性分析。但是，比較成功組和失敗組還是有益的。首先，兩個項目都需要巨額投資。其次，兩個項目所涉及的技術(shù)基本上都屬于成熟技術(shù)。再次，兩個項目都存在市場需求。從公開材料來看，合肥為技術(shù)上比較成熟的兩個項目提供了資金， 造船案例的失敗源于市場需求的劇烈變動，醫(yī)藥案例的失敗與招商對象的治理機(jī)制有關(guān)。

比較兩組案例，可以得出什么結(jié)論？ 第一，合肥模式的創(chuàng)新在于戰(zhàn)略性地使用政府資金。第二，合肥的成功案例集中在資金需求巨大、技術(shù)風(fēng)險較低、具有本地需求的產(chǎn)業(yè)。第三，對特定產(chǎn)業(yè)的競爭力形成過程的深入理解，是相關(guān)政策實踐取得成功的前提。 由于不同產(chǎn)業(yè)的競爭力的關(guān)鍵節(jié)點并不相同，所以，即便是具有高度投資技巧的專業(yè)團(tuán)隊也很難避免失敗。

換言之，行業(yè)特征是影響政府引導(dǎo)基金成敗的關(guān)鍵因素。在現(xiàn)階段，我們可以將合肥模式的實質(zhì)概括為 指向?qū)ο螽a(chǎn)業(yè)競爭力形成過程中的關(guān)鍵節(jié)點的內(nèi)源性以投帶招 ：以投帶招指政府資金以風(fēng)險投資的形式推動外地企業(yè)進(jìn)入，內(nèi)源性指招引對象的產(chǎn)品在當(dāng)?shù)鼐哂忻鞔_的需求，指向關(guān)鍵節(jié)點指政府資源指向競爭力形成過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

因此， 推行合肥模式至少需要強(qiáng)大的財政能力、比較成熟的生產(chǎn)技術(shù)、明確的本地需求以及精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)分析能力。 在這個意義上，對于縣域經(jīng)濟(jì)來說，模仿合肥模式的難度可想而知。

從移入到嵌入：合肥模式地方化的太和實踐

在現(xiàn)階段，合肥模式的地方化出現(xiàn)了兩種路徑，二者的特征可以分別概括為雙重移入與雙重嵌入。

政府引導(dǎo)基金的目的主要在于招商引資。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地方政府在模仿合肥模式的過程中，存在試圖將合肥的做法直接移入本地的政策體系，進(jìn)而將招商對象企業(yè)移入當(dāng)?shù)氐膬A向。

本文將對合肥模式的這種地方化路徑的特征總結(jié)為 雙重移入 。但是， 這種路徑忽視了省會級城市的經(jīng)濟(jì)狀況與縣域經(jīng)濟(jì)的區(qū)別，增大了縣域經(jīng)濟(jì)的財政壓力 ；同時，由于不重視招商對象與本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，所以這種路徑要么難以移入外部企業(yè)，要么移入的外部企業(yè)難以在當(dāng)?shù)卦〉母怕瘦^高。所幸，對合肥模式的模仿之中存在成功案例。

這種成功案例代表了另一種路徑： 在調(diào)整合肥的具體做法、控制政府資金投入規(guī)模、使其符合當(dāng)?shù)貙嶋H的同時，依托當(dāng)?shù)厣缛宏P(guān)系所衍生出來的企業(yè)網(wǎng)絡(luò)來吸引外部企業(yè)穩(wěn)定地在當(dāng)?shù)匕l(fā)展。 本文將這種路徑的特征概括為雙重嵌入。當(dāng)然，這種成功未必是事先設(shè)計的，而是在政企互動中逐漸形成的。 安徽省太和縣 的案例反映了地方政府在模仿合肥模式的過程中如何從雙重移入轉(zhuǎn)變?yōu)殡p重嵌入。

2023年3月2日，《安徽日報》的頭版頭條以“華東藥都的新打法”為題，肯定了招商引資領(lǐng)域的一項縣域?qū)嵺`。隨后，安徽省政府相關(guān)機(jī)構(gòu)倡導(dǎo)各地關(guān)注這一實踐。權(quán)威媒體之所以以這種方式進(jìn)行報道，政府部門之所以給予肯定，一方面是因為“華東藥都”太和縣的做法對當(dāng)?shù)蒯t(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了明顯的推動作用，另一方面是因為當(dāng)?shù)卣苑峡h情的方式發(fā)展了合肥模式。 ^[10]

太和縣位于人多地少的皖北，曾經(jīng)是國家級貧困縣。2021年，該縣的醫(yī)藥、新能源、發(fā)藝、工業(yè)濾布四大支柱產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全縣規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的73.6%；其中，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值的33.4%。 ^[11] 在改革開放之后很長時期內(nèi)，廣東省普寧市和安徽省太和縣是西藥流通領(lǐng)域的南北兩大中心。普寧與太和兩地的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)均源自醫(yī)藥銷售。即使在今天，醫(yī)藥銷售在兩地的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)中仍然占據(jù)重要地位。

上世紀(jì)末，中央政府整頓醫(yī)藥流通市場之后，太和縣醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)逐步規(guī)范化，保持了核心產(chǎn)業(yè)的地位。但是，近年來，太和縣醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)接連遭遇挑戰(zhàn)，使得當(dāng)?shù)卣坏貌粐L試政策創(chuàng)新。

早期的太和縣醫(yī)藥企業(yè)由“行商”與“坐賈”構(gòu)成。在當(dāng)?shù)兀猩讨冈谕獾貭I銷醫(yī)藥產(chǎn)品的銷售企業(yè)，坐賈指在當(dāng)?shù)亟?jīng)營醫(yī)藥產(chǎn)品的批發(fā)企業(yè)。在全國各地從事醫(yī)藥銷售的太和藥商在高峰期約有10萬~15萬人。考慮到太和縣的人口在180萬左右，不得不說這是一個讓人印象深刻的數(shù)字。當(dāng)?shù)刈畲蟮淖坍?dāng)數(shù)從縣醫(yī)藥公司轉(zhuǎn)制而來的安徽華源醫(yī)藥集團(tuán)股份有限公司。該公司不但是安徽省最大的醫(yī)藥批發(fā)企業(yè)，而且曾經(jīng)位居全國前列。

就對外影響而言，龐大的銷售網(wǎng)絡(luò)意味著太和藥商幾乎覆蓋了所有縣級以上醫(yī)院；從對內(nèi)影響來說，醫(yī)藥銷售產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)意味著關(guān)于醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的知識彌漫于整個太和縣。另外，上世紀(jì)90年代以來，部分通過銷售積累了資金的太和藥商開始在外地創(chuàng)辦制藥企業(yè)，從事研發(fā)與制造。

近年來，該縣醫(yī)藥企業(yè)面對的挑戰(zhàn)，主要是營商環(huán)境以及市場格局的變化。如果說醫(yī)療反腐和為了降低虛高的藥價而出臺的兩票制——在醫(yī)藥產(chǎn)品的銷售過程中只能開具兩張發(fā)票，第一張由制造業(yè)企業(yè)為銷售企業(yè)提供，第二張由銷售企業(yè)為醫(yī)院開出——幾乎直接導(dǎo)致全國所有醫(yī)藥銷售企業(yè)的利潤下降，那么集中采購則不但壓低了醫(yī)藥企業(yè)的利潤，而且改變了醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的競爭格局。 ^[12]

眾所周知，集中采購的目的在于通過提高買方集中度來降低藥價。買方集中度上升意味著成本變成醫(yī)藥企業(yè)競爭的焦點，而成本競爭顯然有利于大型藥企。但是， 分布在外地的太和籍制藥企業(yè)大多為中型藥企。因此，這些制藥企業(yè)亟須擴(kuò)大規(guī)模，以便與大型藥企競爭。 然而，在醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大規(guī)模并非易事。

同一時期，該縣政府也面臨新的挑戰(zhàn)。一方面，昔日的太和行商們逐漸在外地生根，與太和的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益淡薄；而為當(dāng)?shù)靥峁┝舜罅慷愂盏淖Z們在全國市場遇到越來越強(qiáng)的競爭，為當(dāng)?shù)刎暙I(xiàn)的稅收下降。另一方面，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，改變當(dāng)?shù)蒯t(yī)藥產(chǎn)業(yè)以銷售為主的產(chǎn)業(yè)格局，向制造和研發(fā)環(huán)節(jié)攀升，已經(jīng)成為當(dāng)?shù)卣仨毻瓿傻娜蝿?wù)。

在這樣的背景下，隨著合肥模式興起，當(dāng)?shù)卣_始嘗試通過政府引導(dǎo)基金招商引資。實際上，當(dāng)?shù)卦?jīng)出現(xiàn)過兩支以公共資金為主的政府引導(dǎo)基金。但是，由于缺乏運(yùn)營經(jīng)驗，這些基金或者主要由外地資本主導(dǎo)，或者傾向于在外地投資，均未實現(xiàn)當(dāng)?shù)卣l(fā)展本地醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)。隨后，縣政府將注意力轉(zhuǎn)向在外地設(shè)廠的太和籍制藥企業(yè)。受到省級權(quán)威媒體與政府肯定的太和保興醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)園，正是在這樣的背景下出現(xiàn)的。

2019年，在縣政府的支持下，一家太和籍藥商在外地設(shè)立的制藥企業(yè)以自籌資金的方式，在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)太和保興醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)園。對于這家企業(yè)來說，建設(shè)這一產(chǎn)業(yè)園的主要目的是將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到家鄉(xiāng)，爭取發(fā)展成為“醫(yī)藥行業(yè)的富士康”，通過擴(kuò)大規(guī)模來緩解競爭壓力，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模。但是，對位于太和縣的制藥企業(yè)來說，成為醫(yī)藥行業(yè)的領(lǐng)先代工企業(yè)顯然具有難度。產(chǎn)業(yè)園的轉(zhuǎn)機(jī)是政企互動。這里的要點在于，發(fā)展制藥業(yè)符合縣政府改變當(dāng)?shù)蒯t(yī)藥行業(yè)以銷售為主的現(xiàn)狀的需求。

換言之，這家制藥企業(yè)與縣政府的戰(zhàn)略目標(biāo)一致。經(jīng)過反復(fù)磨合，政企雙方根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況設(shè)計了一種新的招商方式。這種方式既保留了作為合肥模式核心內(nèi)容的以投帶引，又從當(dāng)?shù)刎斦讚?jù)的現(xiàn)實出發(fā)，盡可能地控制了公共資金的支出規(guī)模與投資風(fēng)險。更為重要的是，這種方式充分地利用了當(dāng)?shù)蒯t(yī)藥產(chǎn)業(yè)的真正優(yōu)勢，指向了在縣域發(fā)展具有高科技色彩的西藥產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵節(jié)點。到2024年，產(chǎn)業(yè)園已經(jīng)從北京、上海、重慶等地引入24個優(yōu)質(zhì)項目，累計稅費(fèi)貢獻(xiàn)超過1億元。 ^[13]

這一方式的核心是圍繞政府引導(dǎo)基金形成的研發(fā)、制造、銷售三個平臺。 ^[14] 太和縣的政府引導(dǎo)基金向一線城市的醫(yī)藥研發(fā)企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險投資，為其提供研發(fā)平臺。如果研發(fā)失敗，基金承擔(dān)損失；如果研發(fā)成功，接受投資的醫(yī)藥研發(fā)企業(yè)需要將生產(chǎn)權(quán) （業(yè)內(nèi)稱為“B證”） 轉(zhuǎn)讓給太和保興醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)園，由后者承擔(dān)制造平臺的職責(zé)。 ^[15]

銷售平臺是當(dāng)?shù)卣疄樘图t(yī)藥銷售企業(yè)提供的服務(wù)平臺，除一般性的公共服務(wù)以及銷售結(jié)算方面的服務(wù)之外，進(jìn)入這一平臺且入股政府引導(dǎo)基金的銷售企業(yè)，可享有銷售產(chǎn)業(yè)園代工生產(chǎn)的藥品的優(yōu)先權(quán)。

顯然，政府引導(dǎo)基金是串聯(lián)起三個平臺的關(guān)鍵。正是在這個意義上，太和實踐具有合肥模式的要素。但是，太和縣的政府引導(dǎo)基金的構(gòu)成頗具本地特色。以已經(jīng)投入運(yùn)營的第一支基金為例，縣政府經(jīng)開區(qū)下屬平臺公司出資20%，太和縣所在的阜陽市投發(fā)集團(tuán)出資10%，產(chǎn)業(yè)園運(yùn)營方出資20%，其余資金來自太和籍醫(yī)藥銷售企業(yè)，或與太和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)關(guān)系密切的本地或外地企業(yè)。

不同于政府大量出資的合肥模式，太和縣政府引導(dǎo)基金中70%的資金是“社會資本”，其中的主體是太和籍制藥企業(yè)與銷售企業(yè)。這種設(shè)計，顯著減輕了地方政府的財政負(fù)擔(dān)。

在控制出資規(guī)模之外，縣政府通過三種方式控制風(fēng)險。首先，為確保企業(yè)落地， 縣政府與園區(qū)運(yùn)營企業(yè)簽訂協(xié)議 ，以法律手段保證生產(chǎn)活動在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行。其次， 政府保留了對具體投資項目的否決權(quán)。 投資基金由有限合伙人 （LP） 和普通合伙人 （GP） 構(gòu)成。

在金融市場上，有限合伙人是主要出資方，不參與基金的具體運(yùn)作；普通合伙人出資很少，負(fù)責(zé)具體運(yùn)營和投資決策。一般來說，政府引導(dǎo)基金大多聘請市場化的基金管理公司出任普通合伙人。政府引導(dǎo)基金具有風(fēng)險投資的性質(zhì)，其運(yùn)作存在風(fēng)險。實際管理基金的普通合伙人完全可能利用這種性質(zhì)來“尋租”，因為風(fēng)險投資不可能或不必百分之百地成功，這種“尋租”行為很難被問責(zé)。

在實踐中，很多政府引導(dǎo)基金都出現(xiàn)過相關(guān)問題。對于財政拮據(jù)的縣域經(jīng)濟(jì)來說，這種難以追責(zé)的風(fēng)險是不能承受之重。為了降低風(fēng)險，太和縣政府邀請作為上級政府的阜陽市政府所屬的基金管理公司出資1%，擔(dān)任太和縣醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的兩個普通合伙人之一。這種安排使得兩級政府保留了對高風(fēng)險投資項目的否決權(quán)，抑制了市場化運(yùn)作的政府引導(dǎo)基金的內(nèi)部風(fēng)險。

實際上， 如何控制縣級政府的出資規(guī)模、抑制伴隨風(fēng)險投資的各種風(fēng)險，正是合肥模式地方化中的關(guān)鍵問題。 太和縣的相關(guān)制度安排比較有效地回應(yīng)了這些問題。再次，太和縣政府要求產(chǎn)業(yè)園生產(chǎn)的所有藥品的兩張發(fā)票中的第一張發(fā)票必須在太和開具，這一措施保證了增值稅可以留在本地。

當(dāng)然，控制政府出資規(guī)模、抑制伴隨風(fēng)險投資的各種風(fēng)險，并不意味著政府引導(dǎo)基金就一定能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。實際上，太和實踐的另一個要點在于， 充分挖掘本地醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的真正優(yōu)勢，打通醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的三個環(huán)節(jié)，形成一種嵌入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會關(guān)系的商業(yè)模式。 西藥產(chǎn)業(yè)由研發(fā)、制造、銷售三個環(huán)節(jié)構(gòu)成。

在新的政策環(huán)境中，原本可以各自為戰(zhàn)的太和籍中型制藥企業(yè)和中小型銷售企業(yè)已經(jīng)很難面對環(huán)境的變化，需要向垂直統(tǒng)合、充分打通三個環(huán)節(jié)的方向發(fā)展。資源豐沛的大型藥企可以在企業(yè)內(nèi)部對三個環(huán)節(jié)進(jìn)行垂直統(tǒng)合。但是，對太和籍制藥企業(yè)和銷售企業(yè)來說，受限于規(guī)模，依靠自身資源進(jìn)行垂直統(tǒng)合難度很高。

一方面，盡管產(chǎn)業(yè)園的運(yùn)營方等部分太和籍制藥企業(yè)同時涉足三個環(huán)節(jié)，但與大型藥企相比，太和籍制藥企業(yè)的優(yōu)勢并不明顯。另一方面，作為太和籍醫(yī)藥企業(yè)主體的銷售企業(yè)，很難進(jìn)入具有資金和技術(shù)壁壘的制造和研發(fā)環(huán)節(jié)。所以，對于太和縣來說，如何在當(dāng)?shù)卮蛲ㄈ齻€環(huán)節(jié)是發(fā)展醫(yī)藥企業(yè)的關(guān)鍵。

太和縣的解決方案是 發(fā)起政府引導(dǎo)基金，以向醫(yī)藥研發(fā)企業(yè)投資的方式進(jìn)入研發(fā)環(huán)節(jié)，同時推動太和籍醫(yī)藥銷售企業(yè)加入政府引導(dǎo)基金，獲得對醫(yī)藥品種的優(yōu)先銷售權(quán)。

在這一模式中，研發(fā)、制造、銷售企業(yè)緊密地聯(lián)系在一起：外地研發(fā)企業(yè)在獲得研發(fā)資金的同時，通過太和籍制藥企業(yè)生產(chǎn)，并借助太和籍銷售企業(yè)實現(xiàn)市場化；太和籍制藥企業(yè)可以通過研發(fā)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈的上游延伸，并通過銷售企業(yè)進(jìn)入市場；太和籍銷售企業(yè)通過與研發(fā)企業(yè)、制藥企業(yè)的聯(lián)系獲得藥品的優(yōu)先銷售權(quán)。

正是在這樣的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，外地研發(fā)企業(yè)嵌入了當(dāng)?shù)氐尼t(yī)藥產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。其中，推動當(dāng)?shù)蒯t(yī)藥銷售企業(yè)加入政府引導(dǎo)基金是點睛之筆：醫(yī)藥銷售網(wǎng)絡(luò)既是太和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的起點，又是其優(yōu)勢，也是政府引導(dǎo)基金的主要出資方。在這一案例中，太和縣的企業(yè)間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系或社群機(jī)制直接發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用，而這一特征并不存在于合肥模式。

基于本地特征與產(chǎn)業(yè)屬性的以投帶引：關(guān)于合肥模式地方化的思考

在經(jīng)濟(jì)地理學(xué)名著《地區(qū)優(yōu)勢》中，安納利·薩克森寧詳細(xì)分析了美國的高科技產(chǎn)業(yè)中心何以從東海岸128號公路附近轉(zhuǎn)移到西海岸硅谷地區(qū)之后，這樣總結(jié)全書的核心內(nèi)容：“雖然其他地區(qū)以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的工業(yè)體系可能為決策者提供廣泛的樣板，但是地區(qū)性工業(yè)戰(zhàn)略只有在它適應(yīng)特定地區(qū)及其工業(yè)界的具體問題和具體條件的時候才能奏效。” ^[16]

如果稍作轉(zhuǎn)換，可以這樣表達(dá)我們對于作為合肥模式地方化的一種路徑的太和實踐的認(rèn)識：雖然合肥模式開創(chuàng)的以投帶引的招商思路，可以為縣域經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級提供重要參考，但 合肥模式只有在它適應(yīng)特定縣域經(jīng)濟(jì)及其工業(yè)界的具體問題和具體條件的時候才能發(fā)揮作用。 簡言之，太和實踐的要點在于 雙重嵌入：第一，根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢斦l件，將合肥模式的精髓嵌入當(dāng)?shù)氐恼唧w系；第二，依托當(dāng)?shù)氐纳缛壕W(wǎng)絡(luò)，將招商企業(yè)嵌入當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)的交易關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

首先，由于財政資源與行政能力不同，縣級政府學(xué)習(xí)合肥模式時，不宜直接移入合肥模式，而是應(yīng)該將以投帶引嵌入當(dāng)?shù)氐恼唧w系之中。具體來說，縣域經(jīng)濟(jì)的脆弱性決定了，縣級政府在以投帶引過程中需要控制政府投資的規(guī)模，這是第一重嵌入。其次，縣域經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)大多是具有產(chǎn)業(yè)集群性質(zhì)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。很長一段時期以來，我們往往強(qiáng)調(diào)這種產(chǎn)業(yè)集群技術(shù)落后、競爭力不強(qiáng)。但是，這些產(chǎn)業(yè)集群大多是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)支柱，脫離這種產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)去討論產(chǎn)業(yè)升級是不現(xiàn)實的。

畢竟，在縣域經(jīng)濟(jì)大規(guī)模地發(fā)展戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)面臨很多客觀約束。所以，如何實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的轉(zhuǎn)型升級，是更為現(xiàn)實的政策議題。關(guān)于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的研究表明，這些產(chǎn)業(yè)集群的出現(xiàn)與發(fā)展往往衍生出充滿韌性的企業(yè)間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或社群機(jī)制。 ^[17]

在對包括安徽多地在內(nèi)的縣域經(jīng)濟(jì)調(diào)研中，我們多次注意到，這種企業(yè)間網(wǎng)絡(luò)或機(jī)制往往是當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)真正的競爭優(yōu)勢，可以成為成功推行工業(yè)戰(zhàn)略或?qū)崿F(xiàn)合肥模式地方化的助力。 ^[18] 太和實踐的另一個要點在于， 通過激活當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或社群機(jī)制來招商引資。 通過與外地企業(yè)的個人關(guān)系或地緣關(guān)系來招商引資，是地方政策的常用措施。但是， 這種招商方式依托的是情感因素，而非商業(yè)邏輯。

太和縣的做法是從商業(yè)邏輯出發(fā)，通過本地的真正競爭優(yōu)勢——廣泛地分布于西藥制造和銷售環(huán)節(jié)的太和籍企業(yè)網(wǎng)絡(luò)，引入外地的研發(fā)企業(yè)，從而在當(dāng)?shù)卮蛲ㄎ魉幃a(chǎn)業(yè)的三個環(huán)節(jié)。在這樣的過程中，基于商業(yè)邏輯進(jìn)入太和的外地研發(fā)企業(yè)，與太和籍制藥企業(yè)和銷售企業(yè)之間形成了相互依賴的關(guān)系。對于這三種企業(yè)來說，只有相互依賴才能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。從這種商業(yè)邏輯中衍生出來的依賴關(guān)系，保證了外地企業(yè)可以比較穩(wěn)定地與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作。這是第二重嵌入。

讓我們回到開篇部分提到的經(jīng)濟(jì)史家的論斷：成功的趕超進(jìn)程必然伴隨著具有原創(chuàng)性的經(jīng)濟(jì)政策。我們相信，中國實踐中同樣存在足以為其他后進(jìn)國家提供啟示的原創(chuàng)性經(jīng)濟(jì)政策。但是，需要注意的是，這位經(jīng)濟(jì)史家的研究是在國家層面展開的。 在地域廣闊、行政層級多重的中國，原創(chuàng)性經(jīng)濟(jì)政策既可能來自中央或省級政府，也可能源于縣域經(jīng)濟(jì)乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。 ^[19]

參考文獻(xiàn)：

基金項目：教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“國家安全治理研究”（22JJD8110001）；北京大學(xué)公共治理研究所“工業(yè)行政研究項目”（TDXM202103）。
[1] 亞歷山大·格申克龍：《經(jīng)濟(jì)落后的歷史透視》，張鳳林譯，商務(wù)印書館2009年版，第10頁。?
[2] 美德兩國在崛起時期采取的關(guān)稅措施、政策聯(lián)盟以及日本在趕超時代推行的產(chǎn)業(yè)政策即屬于這類政策。?
[3] 通過公共資金來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嘗試并非從來不存在于后發(fā)大國的政策史。比如，日本政府在高度成長期使用過財政投融資政策。但是，政府引導(dǎo)基金與財政投融資的性質(zhì)與規(guī)模不同。
[4] 本文對于合肥模式的討論參照了筆者在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行的訪談以及以下文獻(xiàn)：郭志強(qiáng)：《“合肥模式”做對了什么》，載《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2023年第20期；戰(zhàn)永杰：《合肥模式：政府資本招商形成新興產(chǎn)業(yè)培育合力》，載《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2023年第9期；倪金節(jié)：《穿越科技成果轉(zhuǎn)化周期的“三步走”》，載《金融博覽》2023年第2期；倪金節(jié)：《以面聚體：打造產(chǎn)業(yè)集群，放大“擴(kuò)張效應(yīng)”》，載《金融博覽》2023年第4期；倪金節(jié)：《以引育復(fù)合型人才助力獨角獸企業(yè)培育》，載《金融博覽》2023年第6期；郭年順：《“合肥模式”：地方發(fā)展主義新類型》，載《文化縱橫》2023年第6期；朱蘭、高柏、黃邁：《“風(fēng)投發(fā)展型”政府與合肥新能源汽車的崛起》，載《文化縱橫》2024年第2期。?
[5]宋磊：《追趕型工業(yè)戰(zhàn)略的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2016年版。
[6] 中國的第一條液晶屏生產(chǎn)線出現(xiàn)在長春。但是，這一生產(chǎn)線由于良率過低而被淘汰。這里所說的良率問題，與當(dāng)時液晶屏的生產(chǎn)需要復(fù)雜的現(xiàn)場管理技術(shù)直接相關(guān)。實際上，所謂內(nèi)置化解決的就是這一問題，韓國及中國臺灣地區(qū)液晶屏企業(yè)能夠取代日本企業(yè)也與內(nèi)置化有關(guān)。
[7] 近年來，越南、印度等國也出現(xiàn)了很多電動汽車企業(yè)。這一現(xiàn)象表明，電動汽車的生產(chǎn)難度不高。?
[8] 主動為經(jīng)由招商而來的企業(yè)協(xié)調(diào)銷售對象是地方政府的常見做法。?
[9] 路風(fēng)、蔡盈盈：《中國液晶面板工業(yè)報告》，科技部咨詢報告，2011年；路風(fēng)：《光變：一個企業(yè)及其工業(yè)史》，當(dāng)代中國出版社2016年版。?
[10] 就筆者在過去五年進(jìn)行的多輪調(diào)研來看，太和實踐涉及政府、企業(yè)、社群三類主體的戰(zhàn)略的動態(tài)匹配等問題。對于這一復(fù)雜的協(xié)調(diào)過程，筆者將專文另述，本節(jié)僅從合肥模式的地方化的角度來簡要地介紹這一案例。除注明之處，關(guān)于太和實踐的資料來自筆者2019年以來在該縣進(jìn)行的訪談。?
[11] 相關(guān)數(shù)據(jù)來自太和縣統(tǒng)計局。長期以來，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)一直是當(dāng)?shù)氐谝淮螽a(chǎn)業(yè)。?
[12]在兩票制出臺之前，一份醫(yī)藥產(chǎn)品的發(fā)票可以多達(dá)七八張。這意味著繁復(fù)的流通環(huán)節(jié)推高了藥價。?
[13] 數(shù)據(jù)來自縣政府、產(chǎn)業(yè)園。?
[14] 王子陽、朱武祥、李浩然：《重塑縣域特色產(chǎn)業(yè)組織模式——以安徽太和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為例》，載《清華管理評論》2022年第7—8期。?
[15] 中國的一線城市存在大量中小型醫(yī)藥研發(fā)企業(yè)。這些企業(yè)具有科研能力，但是很難進(jìn)入需要大量投資的制造環(huán)節(jié)，也不擅長銷售。這些企業(yè)與太和縣合作的原因在于當(dāng)?shù)乜梢蕴峁┲圃炫c銷售能力。
[16] 安納利·薩克森寧：《地區(qū)優(yōu)勢：硅谷和128公路地區(qū)的文化與競爭》，曹蓬、楊宇光等譯，上海遠(yuǎn)東出版社1999年版，第187頁。?
[17] 王輯慈：《創(chuàng)新的空間》，北京大學(xué)出版社2001年版。
[18] 實際上，即使同一產(chǎn)業(yè)，在不同地區(qū)也會具有不同的屬性。同一個產(chǎn)業(yè)，在大城市可能是資本密集型的，在縣域之中則可能是關(guān)系密集型的。關(guān)于這一問題，筆者將專文另述。孫曉冬、宋磊：《產(chǎn)品性質(zhì)與治理機(jī)制：當(dāng)奧斯特羅姆遇到西蒙》，載《北大政治學(xué)評論》第3輯。?
[19] 省級政府更多地具有中央政府派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，而縣級及以下政府的地方性更為明顯。?

本文來自微信公眾號： 文化縱橫 ，作者：宋磊、孫曉冬，編輯：吳應(yīng)娟，